Eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlits og Seðlabanka
Eftir Jón Sigurðsson
Ástæða er til þess að minna á að lögin um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi voru sett 1998, þegar Davíð Oddsson var forsætisráðherra. Skipulag eftirlitsins var –og er – í samræmi við það sem talin er besta framkvæmd á þessu sviði í markaðshagkerfum Vesturlanda. Þegar lögin voru sett og Fjármálaeftirlitið (FME) stofnað var fylgt fordæmi nágrannaríkja eins og Noregs og Bretlands. Talið var nauðsynlegt að eftirlit með bönkum, sparisjóðum, tryggingafélögum, verðbréfafyrirtækjum og lífeyrissjóðum væri á einni hendi vegna þess að fjármálastarfsemin var ekki lengur í fastmótuðum skorðum eftir tegundum fyrirtækja heldur fór samskonar eða skyld starfsemi fram á vegum þessara fyrirtækja á víxl og mörg þeirra sinntu fjölþættri starfsemi.
Skipulagið tók þannig mið af breytingum á fjármálamarkaði. Skipulagið er þó ekki aðalatriðið heldur virkni eftirlitsins. Þess má geta að á síðastliðnu sumri fékk FME góðan vitnisburð frá úttektarnefnd á vegum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kom til landsins sérstaklega til að kanna tilhögun eftirlits með fjármálastarfsemi og fjármálastöðugleika.
Eftirlitshlutverk Seðlabankans
Auk hins almenna hagstjórnarhlutverks Seðlabankans með verðstöðugleika að markmiði og stýrivexti sem helsta stjórntæki, hefur bankinn mikilvægu hlutverki að gegna á sviði fjármálastöðugleika og eftirlits sem honum tengist eins og kemur skýrt fram í lögum um bankann frá árinu 2001. Seðlabankanum er m.a. ætlað að varðveita gjaldeyrisvarasjóð landsins, stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi, þar með öruggu greiðslukerfi innan lands og við útlönd. Bankinn ákveður bindiskyldu innlánsstofnana, setur reglur um lausafjárstöðu og gjaldeyrisjöfnuð og lítur eftir framkvæmd þeirra. Með tilliti til þess að Seðlabankanum er heimilt að veita lánastofnunum í lausafjárvanda ábyrgðir eða lán með sérstökum kjörum er eftirlitið með lausafjárstöðunni sérlega mikilvægt. Seðlabankinn hefur reglubundið samstarf og upplýsingaskipti við FME. Bankinn tilnefnir lögum samkvæmt einn fulltrúa í þriggja manna stjórn FME, sem síðustu ár hefur verið einn bankastjóra hans.
Verkaskiptingin milli Seðlabankans og FME
Verkaskiptingin milli Seðlabankans og FME á sviði eftirlits með fjármálastarfsemi er í meginatriðum ákveðin með lögum. Eftirlit Seðlabankans beinist einkum að heildaráhrifum mikilvægra þátta í hagkerfinu, það er að segja að því sem er kerfislægt – varðar fjármálakerfið í heild – þar með talin lausafjárstýring og gjaldeyrisáhætta, sem Seðlabankinn lítur þó einnig eftir hjá hverri einstakri lánastofnun. En það eru ekki síst þessir þættir sem koma við sögu í fjármálakreppunni sem nú herjar á landið. Eftirlit sem beinist að eignum og skuldum einstakra banka er á hinn bóginn á sviði FME, þar með talið álagspróf til þess að meta viðnámsþrótt eiginfjár þeirra gagnvart áföllum. Reynslan upp á síðkastið sýnir að þessar aðferðir hafa ekki dugað nægilega vel þegar heimskreppa á sviði fjármála skellur yfir. Helsta skýringin á því er sú að venjubundið mat á stöðu einstakra banka gengur í reynd út frá því að fjármálakerfi umheimsins virki eins og venjulega, sem því miður gildir ekki nú.
Auk þess sem að framan greinir hefur Seðlabankinn sett sér það verkefni að beita sér fyrir breytingum á reglum og lagalegri umgjörð um starfsemi fjármálafyrirtækja og viðskipti á markaði eftir því sem hann telur tilefni til. Slíkt verkefni er hins vegar ekki ætlað FME. Verkefni FME er að líta eftir því að starfsemi eftirlitsskyldra fjármálafyrirtækja sé í samræmi við gildandi lög og reglur. FME fylgist í þessu skyni með fjárhagsstöðu fyrirtækjanna hvers fyrir sig. Úttekt á fjármálakerfinu í heild er hins vegar á verksviði og valdsviði ríkisstjórnar og Seðlabanka.
Bankahrunið
Bankahrunið í októberbyrjun varð vegna alvarlegra, kerfislægra vandamála í fjármálakerfinu og vegna hinnar alþjóðlegu lausafjárkreppu. Víða um heim riðuðu bankar til falls, sumir féllu en aðrir fengu stuðning frá ríkissjóðum og Seðlabönkum til þess að komast út úr þessum vanda. Mikil skuldasöfnun íslenskra banka og fyrirtækja bæði heima og erlendis var þegar orðin áhyggjuefni 2006-2007. Vegna þess hversu skuldsettir íslensku bankarnir voru og háðir aðgangi að alþjóðlegum lánamörkuðum til þess að endurfjármagna sig varð alþjóðalánsfjárkreppan, sem hófst fyrir ári, þess valdandi að þeir komust í greiðsluþrot í október, þótt eiginfjárhlutföll þeirra, lausafjárstaða og arðsemi virtust fram undir það síðasta viðunandi mælt á venjulega mælikvarða. Þessar mælingar voru greinilega ófullkomnar við þessi óvenjulegu skilyrði. Kerfisveitan lá í ofvexti bankanna miðað við stærð íslenska hagkerfisins og því að þeir áttu ekki nægilega öflugan bakhjarl heima fyrir, eða annan lánveitanda til þrautavara, þegar alþjóðlegir lánamarkaðir lokuðust. Ekki bætti úr skák að gjaldmiðill landsins var ekki gjaldgengur í alþjóðaviðskiptum sem torveldaði allar lausnir. Regluverk EES - sem heimilar fjármálafyrirtækjum í aðildarlöndunum að starfa á öllu svæðinu á grundvelli starfsleyfis í einu landanna - var og er gallað að því leyti að þótt starfsvæðið sé landamæralaust innan EES er eftirlit og öryggisnet – t.d. innstæðutryggingar og aðgangur að lánveitingum til þrautavara í lausafjárerfiðleikum – áfram bundið við hvert einstakt aðildarríki. Þessar aðstæður, ásamt smæð íslenska hagkerfisins og myntkerfisins, reyndust banvæn blanda fyrir íslensku bankana, þegar fjármálakreppan varð að holskeflu nú í haust.
Endurreisn bankakerfisins
Ábyrgðin á bankahruninu hér heima fyrir er fyrst og fremst bankanna sjálfra og stjórnenda þeirra en ekki eftirlitsstofnana eins og FME eða Seðlabankans.
Eftirlitsstofnanirnar eiga ekki að reka bankana heldur setja þeim skorður, vara við hættum og veita aðhald á grundvelli laga og reglna. Alla þætti í þeirri framkvæmd þarf að endurmeta. Framundan er mikið verkefni að bæta úr þeim ágöllum fjármálakerfisins sem hafa komið svo óþyrmilega í ljós í fjármálakreppunni. Þetta er í senn íslenskt og alþjóðlegt viðfangsefni. Víða um lönd fer nú fram endurskoðun á reglum og tilhögun eftirlits með fjármálastarfsemi, hefur Evrópusambandið til dæmis í þessum mánuði skipað nefnd sem falið er að koma með tillögur á þeim vettvangi. Allir þeir sem þessu málasviði tengjast þurfa nú að taka þátt í endurreisn fjármálakerfisins. Nú þarf samstillt átak til þess að endurheimta trúverðugleika og traust.
Höfundur er formaður stjórnar Fjármálaeftirlitsins,
fv. bankastjóri, alþingismaður og ráðherra.